برای اطلاعرسانی درمورد اجزای طرح تحول اقتصادی به عدالت رفتارشده است و به همین علت طرح هدفمندکردن یارانهها بیشترین حجم از اطلاعرسانی و بحثهای علمی را داشته است. این طرح جزو اصلی و شاهبیت طرح تحول اقتصادی دولت است.
اما سایر اجزای طرح نیز اهمیتی بسزا دارند و در حوزه مرتبط با خود تأثیراتی شگرف بر جای خواهند گذاشت. مطلب حاضر که با استفاده از گزارشهای مختلف دفتر ریاست جمهوری تهیه شده است به توصیف اجزای دیگر طرح تحول میپردازد.
سه دهه از پیروزی انقلاب اسلامی و برقراری نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران میگذرد. نظام محکم و بالندهای که برکات زیادی را به ارمغان آورده است. استقلال سیاسی، ممانعت از سلطه بیگانه و استقرار حکومت اسلامی آرزوی دیرینهای بود که به واقعیت درآمد و در کنار احیای حقوق شهروندی، فراهم شدن زمینههای مشارکت مردم در فعالیتهای سیاسی و اجتماعی، دستاوردهای علمی چشمگیری را به ارمغان آورد. شکلگیری روحیه خودباوری، گسترش مراکز تولید و توسعه علمی سبب شده است که امروز ایران در عرصه پیشرفتهترین حوزههای علمی چون فناوری هستهای و «نانو» جزو معدود کشورهایی باشد که سر بر آستان رفیع دانش بساید و شجاعانه از این دستاوردها حمایت کرده و بر تداوم این مسیر باوجود همه کمبینیهای استکبار پافشاری کند و بهالگویی برای سایر کشورهای جهان تبدیل شود.
جمهوریاسلامیایران نشان داد که ظرفیت بینظیری برای حل بحرانهای تحمیلی اقتصادی (چون محاصره) و یا اجتماعی (چون جنگ تحمیلی) دارد و باوجود مدیریت چنین مشکلاتی توانست توسعه علمی و پیشرفت زیربنایی و اقتصادی را محقق سازد و اکنون جبنش نرمافزاری علمی را آغاز کرده است. امروز شاخصهای اجتماعی چون آموزش و بهداشت در ایران بسیار امیدوارکننده است و ضمن ریشهکنی مشکلاتی چون بیسوادی، بیماریهای مسری و... کشور ما دارای جامعهای دانا، سالم و با امید به زندگی بسیار خوبی شده است. امروز وضعیت فقر و توزیع درآمد به هیچوجه با گذشته قابل مقایسه نیست و اقدمهای زیربنایی کشور، زمینهساز رشد و تعالی بیش از پیش شده است.
اما این دستاوردها نباید ما را از ظرفیتها و آرمانهای خود غافل سازد. درواقع نباید از فاصله بین واقعیتها و دستاوردها تا ظرفیتها و آرمانهای خود غافل شویم بلکه باید با تحلیلی عمیق و آیندهنگری ژرف به فکر جهشهای بلند و شناخت مشکلات بر سر راه این مهم باشیم، به این ترتیب باید به شناخت و ریشهیابی مشکلات بپردازیم و با حل آنها شرایط بهکارگیری استعدادهای عظیم انسانی، علمی و فرهنگی و مواهب و موهبتهای طبیعی و خداداد را فراهم سازیم و تصویر آرمانی با چشمانداز ایران (1404) که کشوری توسعهیافته، عدالتمحور و رشدیافته مبتنی بر جنبش علمی و نرمافزاری است را به واقعیت مبدل سازیم.
امروز اقتصاد ایران در کنار ظرفیتهای عظیم طبیعی، مالی و انسانی از ظرفیتهای با ارزش دیگری نیز برخوردار است، از یک طرف سند چشمانداز (1404) افق و دورنمای بلندمدت روشنی را برای مدیریت کشور ترسیم کرده است و از طرف دیگر ترتیب نهادی رابطه دولت و بخشهای غیردولتی و نقش و جایگاه آنها در قالب سیاستهای کلی اصل 44 تبیین شده است. سیاستهای کلی اصل 44، نظام اقتصادی ایران را به بهرهگیری از تجربه حدود سه دهه مدیریت اقتصادی ملی و درنظرگرفتن تحولات بینالمللی تعریف کرده است، ازاینرو سنگبنای نظام اقتصادی بنیان گذاشته شده است. همه این موارد پایههای ارزشمندی برای تفاهم روی الگوی شکوفاساختن اقتصاد ملی به شمار میروند که درعینحال نیازمند سازوکارهای عملی و برنامهریزی هستند.
برنامه تحول اقتصادی با یادآوری فاصله واقعیتهای امروز از چشمانداز بیستساله و با شناخت و اتکا به ظرفیتهای یادشده، اصلاح ساختارهای اقتصادی را بر مبنای جهتگیریهای سیاستهای کلی اصل 44 دنبال میکند. البته روششناسی برنامه تحول اقتصادی نیز حایز اهمیت است. روش مورد تأکید در این برنامه، برنامهریزی با تأکید بر حوزههای کلیدی است. درواقع اگر بخواهیم نسبت برنامه تحول اقتصادی را با برنامه چهارم توسعه معرفی کنیم، برنامه تحول اقتصادی به معنی توقف برنامه چهارم و کنارگذاردن سایر احکام آن نیست، بلکه برنامه تحولات اقتصادی رویکردی کارا برای محورهای کلیدی برنامه چهارم، چون افزایش بهرهوری، هدفمندی یارانهها و... است.
با مقدمه فوق از حدود دو سال قبل با تشکیل ستادی تحتعنوان «ستاد راهبردی دولت»، با حضور رئیسجمهور، برخی از وزرا، معاونان رئیسجمهوری و جمعی از صاحبنظران و اقتصاددانان به بررسی و شناخت مشکلات و ریشهیابی آنها پرداخته شد. با تشکیل جلسات منظم و کارگروههای تخصصی در دستگاههای اجرایی هفتگی، به تحلیل گزارشهای کارشناسی و آسیبشناسی اقتصاد ایران پرداخته و فهرستی از مشکلات استخراج شد؛ این مشکلات در ادامه بهعنوان مشکلات ساختاری معرفی و رئوس برنامه تحول اقتصادی ارائه میشوند.
مشکلات ساختاری در اقتصاد ایران
برای ارزیابی اقتصادهای ملی نماگرهای متفاوتی بهکار گرفته میشود که در بین آنها متغیرهای کلانی چون رشد درآمد ملی، بیکاری، تورم و شاخصهای توزیع درآمد که در سند چشمانداز بیستساله ایران نیز مورد تأکید قرار گرفتهاند، متداولترین هستند، ازاینرو در این قسمت براساس سطح و نوسانهای نماگرهای یادشده به معرفی اجمالی مشکلات ساختاری اقتصاد ایران پرداخته میشود.
کندی و نوسان رشد اقتصادی
رشد اقتصادی و افزایش تولید و درآمد کشور متناسب با ظرفیتهای انسانی و طبیعی نیست و طبعا نیازهایی چون اشتغال را برآورده نمیکند بنابراین نتیجه آن بیکاری با توجه به وجود جمعیت جوان، بالارفتن نرخ مشارکت و عرضه نیروی کار است. از آنجا که رشد اقتصادی کشور پرنوسان است و وافی از رشد عرضه نیروی کار نیست، بیکاری دورقمی در کشور ظاهر میشود. البته تلاشهای زیادی برای شتاببخشیدن به رشد انجام شده است تا جایی که سال گذشته به رشد اقتصادی 7درصد نزدیک شدیم، کمااینکه نرخ بیکاری از 11 درصد کمتر شده است.
اما نکته حایز اهمیت کیفیت نماگرها، ورای کمیت آنهاست. به طور مثال توجه به منبع رشد اقتصادی به این معنی که افزایش درآمد ملی مبتنی بر بهکارگیری بیشتر منابع است یا ارتقای بهرهوری بسیار حایز اهمیت است. یکی از شاخصهای کیفی رشد و پایداری آن است که در بخش بهرهوری به آن پرداخته میشود. در اینجا به همین نکته بسنده میشود که چنانچه رشد اقتصادی به جای اتکای بر نوآوری و بهرهوری بر منابعی چون نفت متکی باشد، ناپایداری ساختاری در بطن آن نهادینه خواهد شد،مشکلی که با نگاه بلندمدت در اقتصاد ایران مشاهده میشود.
· تورم بالا
تورم از مهمترین مشکلاتی است که کشور در عرصه اقتصاد با آن مواجه است، ریشه اصلی و یا ساختاری تورم را باید در متکیکردن اقتصاد کشور به نفت که به حدود چهلسال پیش (دهه 1350) برمیگردد، جستوجو کرد. درواقع درآمد و رفاه کشور بر یک منبع ناپایدار متکی شد و این امر در حوزههای مختلف اقتصاد چون بودجه دولت، ریشه دوانید و به شکل بیماری مزمنی درآمد که امروز نیز شاهد آن هستیم. با افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی، هم به دلیل اثربرگشتی قیمت نفت، مانند دیگر کشورها شاهد تورم وارداتی هستیم و هم اینکه به دلیل سلطه نفت بر درآمد و بودجه کشور و صادرات و واردات، شاهد عدم تعادل در تجارت خارجی و به دنبال آن افزایش نقدینگی و تورم هستیم. بیش از دو دهه است که تورم در ایران دو رقمی است و تکانههای بازارهای جهانی نفت به صورت فزاینده به ایران منتقل میشود. مطالعات نشان میدهند که تورم جهانی به سرعت و با اثر بالایی به اقتصاد ایران منتقل میشود که دلیل آن از یک سو وابستهبودن تولید کشور به واردات (حدود 85 درصد واردات ایران را مواد اولیه، کالاهای واسطه و سرمایهای تشکیل میدهد) و از سوی دیگر به دلیل افزایش نقدینگی ناشی از بالارفتن پایهپولی ناشی از افزایش مازاد ذخیره ارزی است که بدان پرداخته میشود. ریشه دیگر تورم را باید در بالابودن هزینهها یا به عبارتی پایینبودن بهرهوری جستوجو کرد، باوجود اینکه ایران به لحاظ منابع طبیعی، کشور ثروتمندی است، حجم و سهم قابلتوجهی از منابعی چون نفت، گاز و سایر معادن را در اختیار دارد. این ثروتها منبع عظیمی برای درآمد شدهاند اما متأسفانه شاهد اتلاف منابع هستیم. اتلاف انرژی یک نمونه است، در سایر بخشها نیز همینطور است، بهطور مثال در بخش گندم، آرد و نان را برآورد اتلاف منابع در این بخش تا 30 درصد اعلام میشود که خود سبب تورم ناشی از هزینه میشود.
البته ریشه این مشکل را باید در دخالتهای ناکارآمد دولتها جستوجو کرد. دولت به جای تنظیمگری و هدایتگری به عامل و متصدی، تبدیل شده است، بهطور مثال مستقیم و غیرمستقیم در حملونقل و انبارداری گندم و آرد واردشده است، ازاینرو هزینه عملیات آن بسیار بالا تمام میشود، حل این امر در سیاستهای کلی اصل 44 به خوبی تدبیر شده است،که بخشی از آن با واگذاریهای تصدیهای دولت به سرعت درحال انجام است ولی اصلاح کامل آن مستلزم تحولات ساختاری است که در برنامه تحول هدفگذاری شدهاند.
· نابرابری توزیع درآمد
اقدامهای دولت طی سالهای پس از انقلاب درزمینه محرومیتزدایی و فقرزدایی بینظیر است، اما نابرابری توزیع درآمد (دهک دهم پانزده برابر دهک اول هزینه میکند)، زیبنده آرمانهای بلند انقلاب اسلامی نیست. گروههای کمدرآمد از مشکلات ساختاری فوق بیشتر آسیب میپذیرند و باوجود همه اقدامهای حمایتی دولت، بهبود چشمگیری در شرایط آنها حاصل نمیشود. ضمن اینکه پدیدههایی چون تورم این اقشار را در تأمین نیازهای ضروری چون مسکن در تنگنای بیشتری قرار میدهد و به نابرابری در ثروت و دارایی منجر میشود. البته اقدامهایی چون توزیع سهام عدالت که رفتهرفته فراگیر میشود، راهکاری برای جبران این نوع مشکلات است ولی راهکار اصولی مقابله با این مشکلات و درمان ریشههای آنها است.
· پایینبودن بهرهوری
بهرهوری در سادهترین بیان، استفاده درست از منابع؛ اعم از منابع طبیعی، مالی و انسانی است. یک ساعت کار در کشور ما چه میزان تولید و ارزش اقتصادی ایجاد میکند و در کشورهای دیگر چقدر؟
در اقتصاد ایران برای راهاندازی یک فعالیت و تولید حجم معینی از کالاها و خدمات، چه میزانی سرمایه مالی خرج میشود و در کشورهای دیگر چقدر؟ در ایران به ازای انرژی که مصرف میشود چه میزان تولید میشود و در کشورهای دیگر چقدر؟
سالهاست که دیگر در ارزیابیهای علمی و مدیریتی تنها به حجم و سطح درآمد و رشد آن اکتفا نمیشود، بلکه به کیفیت آن نیز توجه میشود درواقع مهم است که افزایش درآمد چه میزان ریشه در استفاده بیشتر از منابع دارد و چه میزان ریشه در استفاده بهتر یا بهرهوری منابع! هرچه از منابع بهتر و بهرهورتر استفاده کنیم، رشد پایدارتر و باکیفیتتری را ایجاد میکنیم. البته بهرهوری تنها به کار یا سرمایه مالی و منابع طبیعی محدود نمیشود، بلکه عرصه دانش را هم دربرمیگیرد، مهم است توجه شود که حاصل تلاشهای علمی ما به چه میزان به تولید محصول علمی چون نوآوری و اختراع و... منجر میشود.
مطالعههای مختلف نشان میدهد یکی از آسیبهای اصلی در اقتصاد ایران پایینبودن بهرهوری است، البته وضع بهرهوری درخصوص عوامل مختلف چون کار، سرمایه مالی، سرمایه طبیعی، سرمایه انسانی و یا در بخشهای مختلف چون کشاورزی، صنعت و خدمات متفاوت است ولی جمعبندی کلی این است که رشد بهرهوری رضایتبخش نیست. ازاینرو باید برای استفاده بهتر از منابع تدبیر و تلاش شود و توجه داشت که فضای اقتصاد جهان به شدت رقابتی شده و افزایش رقابتمندی و توان رقابت مستلزم افزایش بهرهوری است.
رشد بهرهوری نیروی کار در سالهای اخیر حدود 4درصد گزارش شده است که در مقایسه با کشورهای دیگر راضیکننده نیست و در بخش سرمایه این عدد به مراتب پایینتر است. در مبحث یارانهها اشاره خواهد شد که بهطور مثال در بخش انرژی نیز با مشکل پایینبودن بهرهوری مواجه هستیم. دستگاههای دولتی در استفاده از منابع مالی و انسانی خود دچار کاستی هستند و بنگاههای اقتصادی نیز در بسیاری موارد با یک الگوی مناسب استفاده از منابع فاصله دارند و این شکاف بهرهوری ریشه بسیاری از مشکلات چون تورم، پایینبودن رشد اقتصادی و یا نوسان آن است. اما سوال اصلی این است که پایینبودن بهرهوری به چه برمیگردد؟ بررسی نشان میدهد که این عوامل در سطح خرد و در سطح کلان قابل دستهبندیاند که در این گزارش بیشتر روی عوامل کلان آن تأکید میشود.
یکی از مهمترین دلایل پایینبودن بهرهوری، مبتنی بودن اقتصاد بر نفت، در کنار شیوه نامناسب تخصیص یا استفاده از منابع است. واقع امر این است که به جای آنکه به نفت بهعنوان یک ثروت که متعلق به همه نسلهای کشور است، توجه شود و برای آن برنامهریزی انجام شود. خرج مصارف جاری میشود با این وجود، ناپایداری این منبع و همچنین نوسان قیمت آن ضمن اینکه تنظیم امور را بر هم میزند، تورمزا نیز است.
ولی مهمتر اینکه درآمدهای نفتی پوششی بر کاستیها و بهرهوری پایین میشود.
فضای اقتصاد کشور رقابتی نیست و عواملی چون انحصارات دولتی و غیردولتی، انگیزه تلاش را کم میکند و این دلیل دیگری برای پایین بودن بهرهوری است.
نظام سنجش و اندازهگیری و تحلیل بهرهوری در کشور وجود ندارد و در مدیریتهای ملی، بخشی و بنگاهی کمتر به بهرهوری توجه میشود.
نظام مناسبی برای تشویق و جبران بهرهوری فراهم نیست و ازاینرو یک دور باطل فقر بهرهوری ایجاد شده است.
بدین ترتیب در برنامه تحول اقتصادی افزایش بهرهوری در سرلوحه قرارگرفته است. البته افزایش بهرهوری از جهتگیریهای طرح تحول همه بخشهاست ولی در عین حال یک نگاه ویژه به آن شده است. کمیته تخصصی کارگروه در حال تدوین راهکارهای عملی برای افزایش بهرهوری است. تلاش برای ایجاد رابطه بین بودجه و بهرهوری، استقرار نظام سنجش بهرهوری، نظام تشویق بهرهوری، استقرار خوشههای نمونه صادراتی رقابتمند مبتنی بر رابطه تعیین دستمزد نیز از برنامههای تحول اقتصادی است که ضمن دربرداشتن قاعده کارآیی، از مؤلفههای عدالت توزیع همراه یا حین تولید است. شایان ذکر است در برنامه چهارم توسعه پیشبینی شده است که 5/2درصد از 8درصد رشد اقتصادی با افزایش بهرهوری انجام شود که در برنامه تحول در قالب برنامههای عملی دنبال میشود.
· کارآیی پایین نظام مالیاتی
به لحاظ نظری مالیات بهترین ابزار برای تأمین درآمدهای عمومی، بازتوریع درآمد و ثروت، ایجاد انضباط مالی و مدیریت اقتصادی است. دولتها برای اداره امور، دارای هزینهاند و مالیات سالمترین روش برای تأمین این هزینهها است. تأمین هزینههای دولت از طریق مالیات بیشتر روی ترکیب تقاضا در اقتصاد اثر میگذارد، برخلاف روشهایی چون فروش نفت که سبب افزایش حجم تقاضا میشود و تورمزا است. از طرفی مالیات ابزاری برای تعدیل شکاف درآمد و ثروت است. مالیات و در کنار آن یارانه، سبب تعدیل و توازن نسبی در درآمدها و دارایی میشوند. مالیاتها ابزار مناسبی برای مدیریت و ابزار اقتصادی هستند و میتوانند منجر به هدایت منابع به سمت فعالیتهای مولد شوند کما اینکه میتوانند به انضباط مالی و پرهیز از ریختوپاش منجر شوند.
بررسیها نشان میدهد که باوجود همه تلاشها، نظام مالیاتی کشور در تأمین اهداف یادشده دچار کاستی است. مجموع مالیات دریافتی کشور حتی کفاف نیمی از هزینه جاری دولت را نمیدهد. در شرایطی که بخش اصلی بودجه جاری کشور به بخشهای اجتماعی چون آموزش و پروش و بهداشت و درمان و... اختصاص دارد که اجتنابناپذیرند، چون مالیات کفاف این مخارج را نمیدهد، بودجه کشور به منبع دیگری چون نفت متکی شده است. بدینترتیب اصلاح ساختاری بودجه در سمت درآمد، درگروی اصلاح نظام مالیاتی و استفاده از ظرفیت مالیاتی است. از ظرفیت مالیاتی کشور استفادهنشده است و حداکثر حدود 8درصد از ارزش تولید کشور مالیات گرفته می شود که به هیچوجه قابل مقایسه با ارقام بالای 20درصد در سایر کشورها نیست.
از آنجایی که پایههای مالیاتی محدود است، ازاینرو وصول همین سطح مالیات نیز سبب فشار زیاد به بنگاههای تولیدی میشود و مؤدیان را ناراضی میکند، بررسیها نشان میدهد که باید پایه مالیاتی را گسترش داد؛ مالیات بر ثروت، مالیات بر مصرف و مالیات بر مجموع درآمد از این زمرهاند.
خلاصه بحث اینکه بخشی از مشکلات نظام مالیاتی به پایینبودن کارآیی سازمان مالیاتی برمیگردد. این امر دارای جنبههای زیرساختی چون فراهمنبودن پایگاههای اطلاعاتی و یا عدم تدوین رویههای استاندارد است. بدین ترتیب نه تنها نسبت مالیات به GDP پایین است، بلکه هزینه وصول آن در مقایسه با نظام مالیاتی در سایر کشورها بالاست.
یکی دیگر از مشکلات نظام مالیاتی «فرار مالیاتی» است، این امر سبب تبعیض و بیعدالتی مالیاتی میشود. درمجموع نظام مالیات، در تأمین درآمدهای عمومی، برای ایفای نقش بازتوزیع و در کارکرد ابزاری برای مدیریت اقتصاد و انضباط از کارآیی لازم برخوردار نیست.
نکته حائز اهمیت توجه به نقش مکمل و ارتباط نزدیک نظام مالیاتی با نظام یارانههاست. این امر در ماده 95 قانون برنامه چهارم توسعه بهصورت کلی و گذرا تصریح شده است، ازاینرو در برنامه تحول اقتصادی بهعنوان یک ضرورت و موضوع کلیدی مطرح شده است. طرح تحول اقتصادی اصلاح نظام مالیاتی را در دو سطح «اجرا» و «سیاست» دنبال میکند. توسعه پایگاه اطلاعات مؤدیان، اصلاح فرآیندها، تأمین زیرساختهای سختافزاری و ارتباطات، بهبود ساختار سازمانی و مدیریت منابع انسانی از زمره اقدامهایی برای افزایش کارآیی اجرایی نظام مالیاتی است و پیادهسازی قانون مالیات بر ارزش افزوده و تدوین لوایح برای گسترش پایههای جدید مالیاتی و تعدیلهای لازم با توجه به برنامه تحولات اقتصادی در راستای ارتقای سیاست مالیاتی هستند.
· کاستیهای نظام گمرکی
در طبقهبندی نظری، گمرکبخشی از نظام مالیاتی است ولی به دلیل اهمیت و کارکرد آن در عرصه مبادلات بینالمللی، سازمان مجزایی است. گمرک سازمان اجرای قوانین و مقررات گمرکی و صادرات و واردات است که علاوه بر وصول حقوق گمرکی، با نظارت بر کیفیت کالاهای وارداتی و صادراتی به سلامت اقتصادی کمک میرساند، از ترانزیت کالا بهعنوان یک فعالیت مفید اقتصادی پشتیبانی میکند و تولیدکننده آمار بازرگانی خارجی کشور است. برای انجام این وظایف واحدهای گمرک در اقصی نقاط و گاه دوردستترین مکانها مستقرند، اما کاستیها و مشکلاتی در گمرک وجود دارد که اشاره میشود:
- گمرکات کشور متعدد و پراکندهاند، بیش از یکصد و شصد گمرک در کشور وجود دارد که باید خدمات متنوع گمرکی را ارائه کنند. تجهیز این تعداد گمرک به لحاظ انسانی و فنی بسیار پرهزینه است و درنتیجه بهرهوری را کاهش داده است.
مقررات گمرکی پیچیده و زیاد و رویهها، گوناگوناند که با لحاظکردن تعداد زیاد تعرفهها و نبود سازوکارهای مدرن ارزشیابی، راه را برای تفرق در ارزشیابی باز میگذارد.
بین وظایف گمرک و سازمانهای همجوار تداخل و گاه ناهماهنگی وجود دارد که نتیجه موارد فوق کندی انجام تشریفات گمرکی میشود. موارد فوق رئوس مشکلات گمرک هستند.
در برنامه تحول علاوه بر جنبههای فنی و توسعه گمرک الکترونیکی، اصلاح ساختار سازمانی چون آمایش واحدهای گمرکی، ایجاد پنجره واحد بهمنظور اجتناب از تداخلهای وظایف و تعدد مراکز، پیشبینی شده است. نکتهای که تأکید میشود این است که گمرک پنجره و پیشخوان تجارتخارجی است و بیتردید بدون یک گمرک کارآمد، اجرای سیاستهای تجاری و سیاست مالیاتی بهویژه مالیات بر ارزش افزوده امکانپذیر نیست.
· تنگناهای نظام بانکی
شبکه بانکی، بسیار مهم است و کارکردهای بانک چون تجهیز منابع برای فعالان اقتصادی، تسهیل گردش وجوه مالی، هدایت نقدینگی به سمت فعالیتهای مولد، پشتیبانی از رشد اقتصادی، ایجاد ارزش افزوده (بهعنوان یک زیربخش اصلی خدمات بازرگانی)، تسهیل مبادلات و کاهش هزینههای مالی در بعد ملی و بینالمللی و کمک به شفافیت و مبادلات رسمی؛ بیهمتاست.
شبکه بانکی را به شبکه گردش خود در بدن تشبیه میکنند، سلامت گردش خون نیازمند، سلامتی شبکه عروق و پاکیزگی خون است. در کشورمان، پس از انقلاب یکی از برجستهترین شعایر و احکام الهی در قالب قانون عملیات بانکی بدون ربا به تصویب رسید که در این قانون بر استقرار نظام پولی و اعتباری بر مبنای حق و عدل (با ضوابط اسلامی) بهمنظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار تأکید شده است. ضمن اینکه بر فعالیت نظام بانکداری از حیث تحقق اهداف سیاستها و برنامههاای اقتصادی دولت با ابزارهای پولی و اعتباری تصریح شده است. ایجاد تسهیلات لازم برای گسترش تعاون عمومی و قرضالحسنه و تسهیل در امورپرداخت و دریافت .... دیگر مواردی هستند که در این قانون تصریح شدهاند.
بررسیها نشان میدهد که باوجود نکات قوتی که در نظام بانکی مشاهده میشود، این حوزه برای پرکردن شکاف وضع موجود تا وضع مورد انتظار، نیازمند اصلاحات در حوزه رفتاری (نظارتی)، فنی – ساختاری و نهادی است. نظارت بر نظام بانکی نهتنها از ناحیه حفظ حقوق سپردهگذاران بلکه از منظر انضباط پولی نیز حایز اهمیت است. بهطور مثال عدم رعایت مقررات مربوط به چاپ چک پول سبب شد که حجم قابل توجهی از آنها در اقتصاد رسوب کند که نتیجه آن افزایش نقدینگی شده است. همچنین اضافه برداشت بانکها از بانک مرکزی سبب بالارفتن پایه پولی شده است.
طبق قانون بانکداری بدون ربا، بانکها وکیل سپردهگذاران هستند. از طرفی باید زمینه عدل و قسط را در دسترسی به این منابع فراهم کنند، اطمینان از انجام هرچه بهتر این مهم نیازمند استقرار یک نظام نظارتی و تنظیمی بانکی مبتنی بر شفافیت است. این امر از مواردی است که با همفکری مدیران شبکه بانکی انجام شده و در حال تکمیل است. این امر درواقع از مصادیق عدالت در توزیع قبل از تولید است. از طرفی تمرکز و سلطه بانکداری دولتی در نظام بانکداری بالاست، خوشبختانه در سیاستهای کلی اصل 44، راه برای اصلاح ساختار بانکی و توسعه رقابت فراهم شده است ازاینرو یکی از برنامههای تحول اقتصادی، ساماندهی و تسریع در امر واگذاری بانکهای دولتی است که واگذاری آنها مجاز شمره شده است.
درخصوص بانکداری الکترونیکی زیرساختهایی ایجاد شده است، اما کند با عمق کم و فراگیری محدود است. این امر باید اصلاح شود که در دستور برنامه تحول اقتصادی قرار دارد. بانکداری اسلامی یک ظرفیت است، عقود اسلامی یک فرصت و درعین حال الزامند، از سوی کارشناسان چند الگوی برای این منظور طراحی شده که در مرحله بررسی و ارزیابیاند.
نظام بانکی باید در راستای وظایف خطیری چون تأمین مالی برای کارآفرینان که میتوانند جایگزین مدیریتهای دولتی در بخشهای اقتصادی شوند، پیشتاز باشد و در عینحال که خود ارزش افزوده و اشتغال ایجاد میکند، باید از فرآیند خلق ارزش افزوده و اشتغال در کشور حمایت کند. درعینحال نباید مردم در تأمین ضروریات خود، از سنت پاک قرضالحسنه محروم بمانند، این سنت الهی باید گسترش پیدا کند، که در توسعه نهادی به آن پرداخته میشود. نظام بانکی در تولید آمار اقتصادی با ضعف مواجه است. ازاینرو ایجاد پایگاه آماری نظام بانکی در دستور کار برنامه تحول اقتصادی قرار گرفته و پیشرفت قابل ملاحظهای داشته است.
· تناقض در نظام ارزشگذاری پول ملی
یکی از مهمترین متغیرهای اقتصادی که اقتصاد داخل را با اقتصاد خارج پیوند میزند نرخ ارز است. سازوکار نرخ ارز در داخل نظام ارزی تعیین میشود و هم به لحاظ علمی و هم به لحاظ تجربی، انواع نظامهای ارزی وجود دارد و هر کشوری بسته به شرایط اقتصاد ملی، نظام ارزی خود را انتخاب و مدیریت میکند. در قانون برنامه چهارم توسعه ماده (4)، مطرح شده که نظام ارزی کشور بهصورت شناور مدیریت شده است. یعنی عرضه و تقاضای ارز، نرخ آن را تعیین میکند. البته سیاستگذار باید مانع از نوسان شدید آن شود.
این دو در شرایط سالهای اخیر اقتصاد ایران، با هم ناسازگارند. زیرا قیمت نفت چند برابر شده و این امر سبب شده که عرضه ارز در کشور به شدت افزایش پیدا کند. از طرفی تورم داخلی از تورم خارجی بالاتر است، بنابراین باید نرخ ارز افزایش پیدا کند، از اینرو سیاستگذار با تناقض قانونی مواجه است.
باتوجه به نمودار فوق آنچه در عمل اتفاق افتاده، افزایش نرخ ارز است، که در شرایط مازاد ارزی، منجر میشود که ارز در بازار آزاد به فروش نرود. ازاینرو بانک مرکزی برای اینکه نرخ ارز به طور طبیعی کاهش پیدا نکند، بهصورت مداخلهای ارز مازاد را خریداری میکند.
نتیجه این میشود که خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی افزایش پیدا کند که نتیجه آن افزایش پایه پولی و تزریق ریال جدید در بازار است. این موضوع عامل اصلی افزایش نقدینگی در سالهای اخیر بوده است.
همانگونه که در جدول ملاحظه میشود، این مشکل از سال 1381 که سیاست یکسانسازی نرخ ارز در کشور اجرا شد، به بهانه تعادل بودجه، تعادل در تراز پرداختها را به هم زد. به لحاظ نظری نرخ ارز باید براساس تعادل تراز پرداختها تعیین شود نه تراز مالی دولت و این مشکل همچنان ادامه دارد. در سال 1385 باوجود منفیشدن خالص بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی، خالص دارایی خارجی بانک مرکزی 133 درصد رشد کرد و این مشکل هنوز هم ادامه دارد.
تحت شرایطی که قیمت کالاهای وارداتی به شدت بالا رفته، تولید و حتی صادرات به واردات بستگی دارد، این افزایش ارز هم از محل تورم وارداتی و هم از محل افزایش نقدینگی، بر شدت تورم میافزاید.
سهم اجزاء پایه پولی از کل طی سالهای 1386-1376
خالص سایر | بدهی بانکها به بانک مرکزی | خالص بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی | خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی | سال |
25- | 28 | 86 | 11 | 1376 |
13- | 22 | 87 | 4 | 1377 |
10- | 29 | 75 | 6 | 1378 |
14 | 28 | 49 | 9 | 1379 |
26 | 12 | 50 | 12 | 1380 |
55- | 20 | 67 | 68 | 1381 |
71- | 18 | 61 | 92 | 1382 |
79- | 14 | 44 | 121 | 1383 |
37- | 16 | 4 | 117 | 1384 |
46- | 20 | 7- | 133 | 1385 |
5/44- | 7/39 | 3/10 | 115 | 1386 |
بدین ترتیب تناقض قانونی، عدم تسویه بازار ارز یا ذخیره و انبارشدن آن در بانک مرکزی و افزایش نقدینگی به دلیل عدم خنثیسازی، مشکلات اصلی نظام ارزشگذاری پول ملی هستند. این امر در برنامه تحول اقتصادی مورد بررسی قرار گرفته است و تلاش میشود راهکاری پیدا شود که ضمن پرهیز از ایجاد تکانه و التهاب به بازار ارز و ضمن توجه به منافع صادرکنندگان راهکارهای کارشناسی متناسب با شرایط اقتصاد ایران، برای انعطاف در بازار ارز سیاستگذاری معرفی شود. البته در بحث ارزشگذاری پول مباحث دیگری چون اصلاح ارزش اسمی پول و راهکارهایی چون حذف صفرهای پول، مطرح و در دست بررسی است.
· سنتیبودن نظام توزیع کالاها و خدمات
همه آحاد جامعه با کارکرد نظام توزیع کالاها و خدمات کشور آشنایی دارند. بخشی از مشکل بالابودن هزینهها و حتی قیمتها و بیعدالتی در توزیع درآمد به بالابودن هزینه توزیع در کشور برمیگردد. اینکه فاصله بین بهای دریافتی تولیدکننده و بهای پرداختی خریدار یا مصرفکننده بالاست، منعکسکننده همین موضوع است. واقع امر این است که شبکه توزیع مناسب با مقتضیات زمان رشد نکرده است، به طور مثال شرکتهای پخش کالا، تعداد و پوشش کافی ندارند، حمل کالا از مبادی تولید تا مراکز مصرف پرهزینه است. روی مباحث زیرساختی چون شناسهدارکردن کالاها، نظام آمار اصناف، توسعه IT، در این حوزه کمتر کار شده است. در کنار سنتیبودن شبکه، انحصارهای بالا هم وجود دارند که بر مشکلات کندی و هزینه توزیع میافزایند. از جمله اقدامهایی که در برنامه تحول اقتصادی پیشبینی شده، عبارتند از: ساماندهی نظام پخش کالا، پروژه پایگاه اطلاعرسانی اصناف، پروژه ملت کارت اصناف کشور، شبکه شمارهگذاری کالا، پروژه ثبت مکانیزه نقل و انتقالات املاک و اسناد و مستغلات، تقویت نظارتهای مردمنهاد از قبیل انجمنهای حمایت از حقوق مصرفکننده و ایجاد اتحادیههای اصناف.
برخی از موارد فوق به مرحله اجرا رسیدهاند که از مهمترین آنها میتوان به راهاندازی شبکه شمارهگذاری کالا اشاره کرد. این امر زیرساخت بسیار مناسبی را برای تنظیم بازار و کاهش هزینههای لجستیک در بخش بازرگانی فراهم میکند. یکی دیگر از اقدامهای مرتبط با طرح تحول اقتصادی، تدوین برنامههای ویژه تنظیم بازار در دوره گذر از نظام فعلی یارانهها با همکاری وزارت صنایع و معادن در قالب تفاهم با تشکلهای تولیدی به شکلی خود انتظام، این امر را محقق سازند.
رابطه طرح تحول اقتصادی با سند چشمانداز و سیاستهای کلی اصل 44
آنچه گذشت خلاصهای از طرح تحول اقتصادی است که با هدف قراردادن تصویر آرمانی سند چشمانداز ایران در سال 1404 و همینطور سنگبنا قراردادن سیاستهای کلی اصل 44 به دنبال اصلاح ساختارهای اقتصادی است، ازاینرو به چند نکته اشاره میشود:
تصویر آرمانی اقتصاد ایران در سند چشمانداز معرفی شده است و با ابلاغ سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی، نظام اقتصادی کشور تعریف شده است. مطابق سیاستهای کلی، جایگاه بخشهای غیردولتی و دولت به لحاظ نهادی تعریف شدهاند. مطابق اصل 44 بخش غیردولتی باید توسعهیافته و توانمند شود و جز در مواردی استثنا، محور فعالیتهای اقتصادی باشد، اما نقش دولت هم منفعل نیست. دولت باید وظایف خطیری چون هدایت و نظارت اقتصاد و تنظیم انحصارات را برعهده بگیرد. دولت باید برای رشد و رقابتمندی اقتصادی و همینطور عدالت و محرومیتزدایی و توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی تلاش کند، اینها لازمه تحقق چشمانداز و اهداف سیاستهای کلی اصل 44 هستند.
برنامه تحول اقتصادی نیز بهدنبال تحقق همین الزامات است و در مصوبات آن تصریح و به گروههای تخصصی ابلاغ شده است.
همانگونه که ذکر شد اقتصاد ایران از چشمانداز فاصله دارد ولی استعدادها و ظرفیتهای فراوان وجود دارد. ایران از بعد توانایی علمی، مالی و منابع طبیعی و آگاهی عمومی در موقعیتی منحصر به فرد قرار دارد اما باید ساختارها اصلاح شوند تا این توانمندیهای عملی شوند، اصلاح ساختارها برنامه میخواهد و برنامه چهارم توسعه دارای ظرفیتهای مناسبی است اگرچه دارای ضعف و تناقضاتی نیز هست. از جمله آنکه منابع آن متناسب با اهداف نیستند، ضمن اینکه به لحاظ روش برنامهریزی این شیوه برنامهریزی کمتر به نتیجه منجر شده است. ازاینرو برنامهریزی تحول اقتصادی به جای پرداختن به همه چیز، روی هستههای برنامه تأکید شده است.
بحث توسعه بخش خصوصی و تعاونی و رسیدن به ساختاری که در سیاستهای کلی ترسیم شده مورد تأکید دولت بوده و هست. بحث اصلاح نظام تصمیمگیری با همین نیت انجامشده و در حال پیگیری است و برنامه تحول اقتصادی زمینهساز تحقق اهداف سیاستهای کلی اصل 44 و چشمانداز میشود.
سخن پایانی
فرآیند طرح تحول اقتصادی شامل چند مرحله است. مرحله اول به شناخت مشکلات و ریشهیابی آنها اختصاص دارد.
مرحله دوم به طراحی چارچوب کلی اصلاحات، شامل رئوس برنامه و پروژههای مربوط به هر بخش بر میگردد.
مرحله سوم شامل طراحی تفصیلی پروژهها و مرحله چهارم عملیاتی ساختن آنها است. تاکنون مراحل اول و دوم انجام شده است و مرحله طراحی تفصیلی آغاز شده و در حال انجام شدن است همچنین مرحله طراحی تفصیلی آغاز شده و در حال انجام است. البته در مواردی چون ایجاد زیرساختهای اطلاعاتی این مرحله نیز انجام شده است، چنانکه بحث اجرای طرح جمعآوری اطلاعات اقتصادی خانوار در آستانه عملیاتیشدن است یا شمارهگذاری کالاها آغاز شده است.
البته اهمیت و ظرافتهای طراحی و اجرایی طرح تحول اقتصادی، میطلبد که از ظرفیت علمی و کارشناسی کشور در سطوح مختلف بهره گرفته شود، ازاینرو ابتدا چهارچوب کلی طرح تحول اقتصادی در معرض نقد و ارزیابی خبرگان قرار داده میشود و در ادامه کار نیز تلاش میشود با بهرهمندی از توان علمی و تجربه صاحبنظران، قوت طراحی تفصیلی و اثربخشی آن افزایش یابد.
